El fin de la emergencia económica: ¿principio de una deuda encubierta?

El Gobierno no prorrogará esa norma, que nació al calor de la crisis de 2002, decisión que constituye una señal política a votantes e inversores. Tampoco renovará la emergencia eléctrica y sólo quedará en pie la social hasta 2019.

El fin de la emergencia económica: ¿principio de una deuda encubierta?

El gobierno de Mauricio Macri decidió no prorrogar la emergencia pública en materia económica, administrativa, financiera y cambiaria, que durante los últimos 15 años confirió atribuciones particulares al Poder Ejecutivo para resolver sobre esas cuestiones. Lo hizo con la certeza de que tal decisión es políticamente ventajosa y operativamente inocua. De algún modo, es un gesto de subordinación al Parlamento, aunque con un límite certero: los fondos fiduciarios y las obras a ejecutar con el sistema de asociación público privada dejarán fuera de los ojos del Congreso decenas de miles de millones.

La ley de Emergencia Pública fue sancionada en 2002 con el propósito de facilitar el ordenamiento de una economía descalabrada tras la crisis financiera de entonces y prorrogada sucesivamente todos los años para sostener algunos atributos que esa norma confería al Gobierno de turno para el manejo presupuestario.

Para reconocerla por sus propiedades fundamentales, vale decir que la ley 25.561 fue la primera salida al régimen de convertibilidad cambiaria, habilitó la pesificación de las deudas contraídas en moneda dura y reformuló los contratos con las privatizadas prestadoras de servicios públicos, pesificando los precios y ordenando su renegociación. Al mismo tiempo, estableció un régimen de amparo a los consumidores. Una serie de medidas fundadas en un estado de excepción.

La ley sufrió un desmembramiento paulatino en el tiempo, que dejó vigente algunos aspectos pero invalidó otros.

Hay 266 resoluciones legales que involucran a la Emergencia o fundadas en ella. Este digesto fue cuidadosamente analizado por los abogados públicos, quienes concluyeron que no hay nada que preservar. “La no renovación de la ley no tiene implicancias”, concluye un paper oficial referido al tema al que 3Días tuvo acceso.

El principal fundamento de esa decisión está en el segundo párrafo del artículo 76 de la Constitución Nacional: “la caducidad del plazo previsto ( ) no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa”, señala el texto. En otras palabras, las decisiones tomadas, los acuerdos suscriptos en el marco de la ley que expirará el 31 de diciembre no perderán validez.

No hay limitaciones en el manejo de la política cambiaria, ni consecuencias prácticas en lo relativo a deudas y, en el caso de los contratos (con privatizadas), “las regulaciones fueron coyunturales a los primeros años de la ley”, del mismo modo que la protección de consumidores, reafirma el borrador.

Con esta tranquilidad el Gobierno puede dar un mensaje político certero y optimista hacia los electores y a los inversores: la Argentina ya no enfrenta ninguna situación de emergencia y no se necesitan facultades excepcionales para afrontar problemas.

Aquel cuadro crítico que inspiró el dictado de la ley a principios del siglo, fue uno de los principales argumentos esgrimidos por los abogados públicos que defendieron al país de los reclamos indemnizatorios que realizaron los accionistas de las concesionarias de servicios públicos. Estas firmas acudieron al arbitraje internacional para exigir un resarcimiento por el daño que les habría ocasionado la pesificación y desindexación tarifarios.

Fuera de los despachos públicos, no hay una interpretación unívoca acerca de qué implica exactamente el fin de la Emergencia en términos legales. Un especialista en temas presupuestarios especula que facilitará la firma contratos con cláusulas de ajuste periódico, indexación que estaría inhibida por aquella norma.

El Estado de excepción sí continuará vigente en materia social y sanitaria, en virtud de otra ley, que lo prorrogó hasta fin de 2019: la 27.345, que extiende y precisa lo dispuesto por la 27.200.

La emergencia social implica básicamente dos cosas. Una es un mayor margen de libertad en el manejo presupuestario de esas áreas para hacer, por ejemplo, compras sin licitación. Otra, es la creación de un registro de trabajadores precarios y un consejo de Economía Popular, para atender a un universo de alta vulnerabilidad con un salario complementario. A estos fines, aquella ley permite al Jefe de Gabinete disponer de hasta $ 25.000 millones en todo el lapso.

La vuelta de los contratos

El análisis oficial sí plantea una duda menor, cuando admite que puede haber algún acuerdo con prestadoras de servicios públicos que podría estar condicionado a la vigencia de la ley que expira a fin de año. Pero esto no ocurre con ninguno de los contratos que fueron repasados cuidadosamente por los técnicos de varios ministerios involucrados en las disposiciones de la 25.661.

 

Las demandas que con distinta suerte accionistas iniciaron contra el Estado ante tribunales como el CIADI (Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a Inversiones) por la vulneración de contratos, ya es historia. Muchas privatizaciones se renegociaron trabajosamente bajo pautas que ahora a nadie le interesa cambiar. Otras fueron simplemente recatadas, con o sin pleitos abiertos.

Este complejo mosaico es quizá una de las pruebas aún palpables del drástico cambio de reglas que se impulsó con la Emergencia, cuya prórroga ya no le interesa al Ejecutivo.

Otro resabio de aquella excepción es la intervención pública en los precios del transporte y la energía a través de millonarios subsidios, que la gestión macrista prevé erradicar en el corto plazo. La contrapartida conocida es la suba de tarifas.

Juan José Aranguren fue el encargado de referirse anticipadamente en ámbitos cerrados, y últimamente también en ámbitos públicos, al fin de la emergencia, como un tema relevante para su cartera.

Lo que las empresas energéticas reclaman es la “contractualización” o vuelta a los vínculos directos entre empresas privadas, sin la intermediación del Estado. Valga de ejemplo que hoy la Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico (Cammesa) provee el combustible a las usinas térmicas. Las condiciones resultan favorables para esas empresas privadas pero, aun así, las firmas del sector aseguran que prefieren procurárselo ellas mismas.

El retiro estatal del área de luz y gas implica restituir la vigencia plena de los marcos regulatorios de esas áreas, que pautan la fijación de las tarifas en base a reglas de mercado. El precio de esos servicios sensibles surgirá de los valores que resulten de la contratación de productoras y generadoras con transportistas y distribuidoras, sin la interferencia de funcionarios o firmas públicas que regulen el proceso.

El desafío no es menor, pero el proceso está en curso y tiene vida propia, al margen de lo que suceda con el estado de emergencia pública.

A principios de la gestión macrista se dispuso la emergencia en el Sector Eléctrico Nacional hasta diciembre de este año, mediante el decreto 134 de 2015.

Por él se instruía al ministerio de Energía a poner en vigencia las “acciones que sean necesarias”, inclusive en el segmento de generación (no es legalmente un servicio público como los tramos regulados del transporte y distribución) para “adecuar la calidad y seguridad del suministro”.

La norma estuvo inducida por el temor a fuertes apagones, que no sólo complicaran el funcionamiento de la economía y la cotidianeidad sino que horadasen el capital político de un gobierno que acababa de estrenar administración. A fuerza de cierto parate económico y suba de tarifas, el consumo se moderó y la oferta eléctrica está en aumento, con lo que esa prevención devino casi en abstracta. La emergencia energética tampoco se prorrogará.

Superpoderes, superdeuda

Tanto la visión gubernamental como la de expertos en cuestiones presupuestarias coinciden en que la extinción de la emergencia no entraña cambios inmediatos y directos en el manejo de los recursos, según el actual reparto de atribuciones entre los poderes. Pero hace 15 años las disposiciones de la ley sí implicaron una cesión de facultades importante del Parlamento hacia el Poder Ejecutivo.deuda

Ese balance de potestades para la administración de los fondos tuvo momentos diferentes, pero con una nota distintiva en estos tres lustros: a través de la Jefatura de Gabinete, el Gobierno nacional siempre encontró atajos para disponer de fondos sin requerir el aval del Congreso. Es lo que algunos estudiosos del derecho y legisladores bautizaron como “superpoderes”.

Esas cesiones se reforzaron consistentemente con retoques a la ley de Administración Financiera, a mediados de la década pasada, que hasta permitieron al PEN cambiar la finalidad del gasto, designando a la cobertura de erogaciones corrientes (por ejemplo, sueldos) y los recursos para capital (infraestructura).

Pero también hubo una práctica remanida para que la Casa Rosada ganase rapidez y eficacia en la administración de dinero: subestimar los ingresos del presupuesto. La recaudación excedente -que efectivamente se obtenía en función de la marcha de la economía y la inflación-, se gastaba luego con decretos de necesidad y urgencia o simples decisiones administrativas de la Jefatura de Gabinete, según los casos.

Con un cálculo más preciso de cuánto crecerá la economía y, por lo tanto, de cuál será la recaudación del próximo año, no debería haber tantos pesos sobrantes para que Marcos Peña decida luego cómo gastarlos sin el permiso de los legisladores.

Sin embargo, hay otros mecanismos para aumentar el margen de maniobra que el macrismo está utilizando con soltura.

El sistema de Asociación Público Privada, que le permitirá al Estado aumentar de modo extraordinario el stock de obra pública en los próximos años, también permite enmascarar una deuda multimillonaria que recién se expresaría en la Ley de Leyes dentro de tres o cuatro años. “A mitad del segundo mandato de (Mauricio) Macri”, bromea un ex legislador de la oposición, experto en cuestiones presupuestarias.

Las obras, desde autopistas a líneas de alta tensión, pasando por cárceles o escuelas, serían financiadas en una primera etapa por los bolsillos privados. Pero cuando sean finalizadas y pasen a integrar el patrimonio público, deben ser pagadas, según el esquema que se elija para cada caso y de acuerdo a la reglamentación aún pendiente.

Se trata de un “pasivo contingente”, que hoy ni siquiera está contabilizado como tal, pero que pesará de modo contundente sobre las cuentas públicas futuras. En el propio mensaje de proyecto de Presupuesto de 2018 enviado al Congreso hay varias pistas de esa carga en ciernes, tanto en el cuerpo principal como en los anexos. La sumatoria de esos aportes privados referidos en el texto pero no contabilizados, que devendrán en obligaciones públicas, sumarían en los próximos ejercicios varios centenares de miles de millones de pesos.

El otro atajo de hecho para que el Ejecutivo maneje una importante masa de fondos fuera de los ojos de los legisladores son los fondos fiduciarios. Hay más de 30 y en el Presupuesto sólo se aprueba un monto general de recursos a asignar en cada uno de ellos, pero no hay control en el manejo posterior de ese dinero.

La propia AFIP está sustraída del control presupuestario y no por decisión de esta gestión. Al igual que aquellos fondos, son estrategias o prácticas contables consolidadas tras varias administraciones. Finalmente, el gobierno de turno no necesita invocar ninguna emergencia para decidir a su voluntad sobre el destino de importantes masas de recursos, actuales y futuros.

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